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从一个失败案例探究环卫服务市场化改革的供给
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从一个失败案例探究环卫服务市场化改革的供给

日期:2020-05-18 23:56点击数:

  从一个失败案例探究环卫服务市场化改革的供给困境

从一个失败案例探究环卫服务市场化改革的供给困境

 

  广州市H区J街道在2002年开始将环卫服务推行市场,改变原来的由街道集生产、管理于一身的环卫服务供给模式为企业生产环卫服务,街道对生产企业进行监督,并向企业购买环卫服务的供给模式。但从2002年到2004年短短3年间,该街道更换了3家生产环卫服务的企业,不稳定的合作关系发展到后来J街道回到市场化改革前的模式,即出现了科层制复辟。那么到底这种市场化后的模式出现了什么问题呢?

  

 

  供给困境分析

  招投标时——劣币驱良币

  J街道在招标时,市场上实力比较强的公司,如标准环卫公司也来参标,但一看我们能承受的经费,他就承受不了。面对有限的经费,如果接受街道的业务,要么按照标书的要求生产环卫服务,将导致没有多大的利润甚至亏本;要么通过偷工减料获得可观的利润。如果选择第一种,企业就要承受经济损失,显然作为理性的企业不会这样做;选择第二种则会影响企业的信誉,因为其他街道在招标时看重企业的信誉,如果企业在J街道有不良表现,将影响在其他街道的业务。因而,实力较强的企业理性选择了放弃投标,进来参标的企业实力较有限。在这种情况下,实力较弱的企业与经费有限的J街道一拍即合,驱逐实力较强的企业。

  从以上的分析可以看出,J街道并不是一名精明者。因为J街道创造的市场是一个排斥优秀企业的市场,并且在这种情况下,J街道并不能悬崖勒马。那么为什么J街道在条件不成熟的情况下,还要进行市场化改革呢?

  在访谈中,我们发现J街道进行环卫服务市场化改革面临上级的政治压力。在J街道所在区的各街道座谈会上,90%以上街道的看法都跟我们差不多。语气重点都说改革是失败,但是上级并不这么看,也不听取街道的意见。最后市环卫局的局长发言的时候把我们的意见否定了,一句话肯定这条路不能走回头路,出现什么问题,想办法解决。就是这样的思路。也就是由于政治任务,J街道不得不改革。这样,J街道失去了作为精明者的自主决策能力,并且也只能为上级的决策失误买单。

  中标后——创造利润空间

  1.加码无门

  一般在政府招标之后,企业要求加码是常有的。为了提高服务质量,同时更为了提高企业利润,中标的企业进行事后加码的动机很强,而J街道为了减少企业对环卫工人的剥削而带来的负面影响和提高环卫服务质量也愿意加码。但是由于现在的财政都是由区统筹管理,在合作过程中随便加钱比较难,除非街道其他经费比较充足,否则像J街道这样财政困难的就难以给企业加码。在这种情况下,企业只有通过其他途径增加利润空间了。

  2.偷工减料与克扣环卫工人

  首先企业减少环卫工人的投入量。J街道想分片将工人定位,按照合同上环卫工人的人数,具体到各片安排多少个工人,但是企业迟迟不肯按照J街道的安排,因为按照J街道的安排,企业就会将工人不足的问题暴露出来。其次,压低工人工资。而相应的低工资自然找不到身强力壮的环卫工人。因而在这种情况下,环卫服务质量自然达不到合同上的要求。最后,扣发工人的工资,拖欠工人的工资和福利。

  3. J街道为外部性买单

  环卫行业的一个劳动密集型的户外劳动,特别是在高温天气,是具有挑战的工作,而企业为了省钱雇佣老弱病残的环卫工人,并不按要求为所有环卫工人买保险,只是为了应付检查买了几个环卫工人的保险。虽然企业有押金押在J街道那里,但是他很大意见,整天吵。十几万押在这里,解决了一部分问题,最后街道还是要拿点钱出来,因为J街道也心理清楚合同的经费是不够买保险的。同样的,上面提到的企业拖欠环卫工人的工资,公司就一句话没钱。到劳动部门仲裁,仲裁还是没钱。街道不得不先给。

  监管中——监管困境

  1.监管企业的无效

  改革后,政府和企业通过合同(契约)构成委托和代理关系,其中J街道是委托方,而企业的代理方。唐纳德?凯特尔提出代理人总是比委托人更了解自己。这种不对称现象是被理论家们称为‘道德风险’问题的一个变种。这说明J街道掌握企业的信息有限,监管难以全面。

  如果说信息不对称是客观条件造成的,那么不敢处罚则是基于政治上的主观考虑。由于环卫行业是一个微利的行业,J街道如果大力处罚企业(合同上规定未履行合同时,J街道可以扣除经费的规定),那么企业的利润空间就更小。在这种情况下,企业有两种途径以应对:第一,压缩工人的利益。这容易引起环卫工人罢工或者上访,J街道的领导要承受维稳的政治压力。第二,企业将不干了。而环卫服务一天都耽搁不了,否则垃圾围城将引起社会恐慌。同样地,J街道的领导也要承受政治压力。因而,J街道不敢处罚企业过重,而这无疑造成对企业的制约极其有限。

  同时,目前行业协会对环卫企业的约束力也有限,因为环卫行业协会不是管理和被管理的关系,企业有进退协会的自由。目前,环卫行业协会对企业的处罚是将某些企业降级,但是截止目前并没有企业被降过级,甚至连企业的诚信记录也没有建立起来。这样,环卫行业协会制定的行规对企业并没有实质的约束。

  当J街道真正告企业时,这种民事纠纷是要谁主张谁举证的。证人即环监所又是作为监督者的一方(环监所负责监督企业的服务,而环监所属于街道),也就是这时J街道既是原告又是证人,这在法律的举证中是无效的。因而当政府准备采用法律手段制约企业时,面临举证的困境。

  2.监管环卫工人的无效

  在市场化改革前,J街道与环卫工人是管理与被管理的关系,J街道拥有解雇环卫工人的权力。因而J街道能够有效约束和自如指挥环卫工人,不存在调度难的问题,当发现清洁卫生存在问题时可以直接追究到某位环卫工人身上。特别在创文中,能够及时有效调动工人应对检查。而在市场化供给模式中(改革后),街道和环卫工人并不是管理与被管理的关系,他们之间不发生直接的关系,街道和环卫工人沟通要通过企业。因而,在市场化供给模式中,J街道失去了监管环卫工人的合法性。

  案例总结

  企业中标之后就与J街道建立了合同关系。在法律上,合同双方都是平等的主体,但是由于存在政治压力,J街道处于劣势地位。

  首先,在正常的合同关系中,J街道处于劣势地位,因为J街道由于举证无效而难以通过司法程序制裁违约企业。而相对地,企业通过司法途径能够有效制裁J街道,因为经济上的证据容易得到并且是有效的。

  其次,环卫服务质量及环卫工人的动向对J街道和企业有不同的意味。企业涉及到的仅仅是经济关系,当环卫质量达不到合同要求或者环卫工人投诉企业时,企业最多承受经济上的损失。而对于J街道,这两项均与维稳息息相关,处理不好时,J街道的负责人面临的是乌纱帽不保。政治压力要求的是在上级未发现,事态未扩展之时将事情处理,其需要的是效率。而J街道与企业通过司法途径解决的合同纠纷要经过一年半载才能结案。由于政治压力和经济关系在效率上的脱节使得J街道不能通过合同将政治压力转嫁给企业。

  最后,在J街道的招标中,企业并没有讲诚信的经济激励,因为在J街道讲信誉就意味着该企业要承受经济损失,甚至影响企业的生存。也就是J街道的招标并不能给讲诚信的企业留下利润空间,这样企业就不会有通过讲究诚信而获得新一轮招标的激励。

  综上所述,J街道环卫服务市场化改革出现科层制复辟的原因重要的不在于市场发育问题,而是在于J街道面临挥着不去的政治压力,使J街道不能成为一名精明者,因为这位J街道由于存在政治压力并不能自我决策,也使J街道在与企业的博弈中处于劣势地位,不能利用与企业构建的关系中的资源来制约企业。也许当环卫服务市场化改革真正变成一个经济问题的时候,改革才能成功。更多环保新闻,请关注第一环保网(www.d1ep.com)。